论工程招标串标围标现象及防范

上个世纪八十年代，我国在工程建设领域引进了招投标制度。该制度的实施，在降低工程造价，提高经济效益，维护国家利益、社会公共利益、招投标活动当事人的合法权益方面，起到了积极作用。

　　随着市场经济制度的不断完善，工程建设招标投标市场竞争日趋激烈，各种问题和矛盾也伴随而生。“串标围标现象”作为与招投标制度相伴而生的产物，其表现形式也日趋复杂，造成的危害也日趋明显，致使国家、集体和公共利益受损。因此，如何防范工程招标活动中的串标围标现象，是摆在工程建设领域招标投标工作的一个重大课题。

　　一、工程招标实践中串标围标现象的表现特征

　　1、串标围标的定义
　　《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定：“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效”。
　　按照《招标投标法》的相关规定，我们可以对“串标”作出如下定义：所谓串标，是指通过“相互串通投标”或“相互串通招投标”以达到规避合法竞争，共同损害国家利益、社会公共利益或其他招投标活动当事人利益的行为。

　　2、串标围标的方式
　　围标串标的方式表现为以下三类：一是投标人之间相互串通；二是投标人和招标人之间串通；三是投标人和其他相关人员之间串通。
　　（1）投标人之间相互串通投标：投标人之间相互串通的方式主要有以下几种：投标人之间相互约定抬高或压低投标报价；投标人之间相互约定，在招标项目中分别以高、中、低价位报价；投标人之间先进行内部“竞价”，内定中标人，然后再参加投标或约定轮流“坐庄”；某一投标人给予其他投标人以适当的经济补偿后，这些投标人的投标均由其组织，不论谁中标，均由其承担施工。（2）投标人与招标人之间串通投标：投标人与招标人相互串通的方式主要有以下几种：招标人在开标前开启投标文件，并将投标情况告知其他投标人，或者协助投标人撤换投标文件，更改报价；招标人向投标人泄露标底；投标人与招标人事先商定，投标时压低或抬高标价，中标后再给其他投标人或招标人额外补偿；招标人预先内定中标人；招标人为某一特定的投标人量身定做招标文件的商务、技术条件，排斥其他投标人。（3）投标人和其他相关人员之间串通投标：投标人和其他相关工作人员串通的方式主要有以下几种：投标人和评委会成员串通，对某份标书在评审实行“倾斜政策”；工作人员协助投标人撤换投标文件，更改报价；工作人员协助投标人对某份标书暗中做上标记，以便让“心有灵犀”的评委，对某份标书进行不客观、不公正的评判。

　　3、串标（围标）的表现形式
　　由于“围标”是串标的一种特殊表现形式，因此，我们可以把“围标”纳入“串标”的范畴当中一起研究。
　　在实践中，串标活动具有隐蔽性强、欺骗性大、危害严重、调查取证困难等特点。串标的表现形式有：围标、抬标、陪标、标书雷同、故意废标等多种形式，方法也是五花八门。
　　串标的具体表现为：（1）同一个标段或同一个招标项目，几个投标人互相串通一起；（2）同一个标段或同一个招标项目，所有的投标人都串通在一起，大家订立攻守联盟，相互得利；（3）招标人和投标人串通，为自己中意的投标人设定特定条件，泄漏标底或泄漏其他投标人的信息；（4）投标人和评委会成员或其他工作人员串通，调换标书或对某份标书在评审时实行“倾斜政策”；（5）一个或几个包工头挂靠多家投标单位，整个项目或整个标段的投标单位都被这些包工头所控制，招标变成了包工头之间的“竞争”或被某一包工头控制，即投标“掮客”的控制。

　　二、工程招标实践中串标围标现象的产生原因

　　在工程招标实践中，串标围标行为表现各异，串标围标方式和途径也不尽相同，但其产生原因却有一定共性。笔者认为，在我国工程招标实践中，串标围标现象产生的原因，主要有以下几个方面：
　　1、特定的历史原因
　　串标围标是招投标制度的伴生物。从我国引进工程项目招投标制度的那一天起，串标围标现象几乎就相伴而生。特别是在我国法律制度还不十分完善时，一些新办建筑企业为了和老企业对抗，实现企业自身生存、发展和壮大的目标，极易采取一些非正常手段以达到目的，更有习惯“潜规则”的人，借计划经济向市场经济转化之际，运用非正常手段达到获取合同的目的。

　　2、招投标法律体系不健全
　　《招标投标法》自2000年正式实施以来，国家发改委、建设部、交通部等各有关部门陆续颁布了一系列规章和标准，法律体系日益完善。但是，由于我国法律把对招投标的监管职责，分散在各行业主管部门中，各行业主管部门出台的执法规范不配套、不完整和不严谨，给一些不法分子提供了可乘之机。此外，由于《招标投标法》中对串通投标的规定过于原则，在实践中缺乏可操作性，也给监管部门规范招标行为带来一定难度。

　　3、监管分散，政出多门
　　在现行法律体系中，对于招投标活动的监管，依然分属多个部门，把一个原本统一的招投标及其监管活动，分散到各个行业主管部门，不但在监管体制的设置上陷入了“条块分割、各自为政、同体监督、体内循环”的怪圈，而且行业管理规范政出多门，执法尺度不一、执法的水平和力度也各有差异，缺乏协调统一，难免会给串标围标者留下空子。

　　4、市场监督手段相对落后
　　近年来，各地相继建成了招投标交易中心或公共资源交易中心，一些重大交易项目都纳入有形建筑市场集中统一交易，强化了交易监管。但是相对于我国招标活动的实际，市场监管手段仍显得比较落后。譬如部分地市还没有建立专门的监督执法队伍，人员编制、行政经费缺乏应有的保障，监管力量不足，监管人员不专业。加上对标前、标中、标后的监管尚未形成一套完整的体系，监管体系漏洞明显。

　　5、市场信用体制不健全
　　目前我国还没有形成全国统一的招投标运作机制和市场信用体制，全国没有建立统一的招投标信息平台和查询体系，以致一些投机者在某地违法后，转换阵地再次违法，很难形成“一地违法，全国（全省）受限”的局面，投标人的违法风险很低，而投标人自身企业信用的重视程度也相对较低，形成守信反而不获利的畸形现状。

　　6、串标围标违法成本过低
　　《招标投标法》规定：“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。对单位直接负责的主管人员和其他责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。”照此推算：以1000万元中标额为例，对违法单位只须罚款五万元至十万元，对个人只须罚款五千至一万元。其违规违法的成本远小于其违法所得。

　　7、领导干部直接插手招标活动
　　在地方上，少数领导干部法治观念淡薄，直接或间接插手招标事物，通过指定入围单位、为某人定制商务、技术条件及评标办法、项目管理部门参与评标、随意变更招标方式等违法违规手段，影响招标结果，也是串标围标活动屡禁不止的重要原因之一。

　　8、招标活动当事人主体行为不规范
　　建筑市场供大与求的现状形成了买方市场，一方面招标人在招投标过程中，拥有很大的支配权；另一方面投标人面对激烈的市场竞争，千方百计采用各种手段甚至违规行为牟取中标。如和招标人（或代理机构）串通，为自己量身定做招标文件；和其他投标人成立联盟，约定“轮流坐庄”等等，严重搅乱了正常的市场交易秩序。
　　此外，招标代理机构之间为争夺招标代理权，采用乱杀价、零代理等行为扰乱市场价格后，又与其他招标人、投标人串通谋取中标，以获取非法的利益补偿。

　　9、招标活动其他参与人行为不规范
　　在招投标实践中，由于各方面的原因，一些监督人员、评委会成员和其他工作人员的行为，有时也不符合法律规定，有意无意之间，助长了串标围标现象。因此，规范招标活动其他参与人的行为，也是一个亟待解决的问题。

　　三、工程招标中串标围标现象的防范

　　针对我国现阶段工程招投标活动的实际，笔者研究了诸多招标实例和国内外相应制度，提出如下对策：
　　1、健全我国招标法律制度
　　近年来，我国市场经济建设不断推进，经济活动越发呈现出许多新形式、新特点，工程项目招投标活动中的串标围标行为，也表现出许多新的特点和形式。
　　相对于工程招标实践，《招标投标法》的一些相关规定，已经显得有些滞后。加上《招标投标法》在立法时，对一些尚未形成共识的意见，采取了回避态度。《招标投标法》颁布实施后，国家发改委、建设部、交通部等部委先后分别和联合下发了12号令、27号令、30号令等多个部委规章，对《招标投标法》的一些原则性规定作了有益补充。
　　笔者建议：在即将颁布实施的《招标投标法实施条例》中，应当对目前已经在各地普遍存在的招投标平台的设置和职能作出明确定位。

　　2、理顺招投标管理体制
　　借鉴国外的一些先进经验，理顺政府监管体制，建立“决策、执行、监督”相分离的招投标监管体制，改变“九龙治水”的多头管理状况，革除“同体监督、体内循环”的弊端，减少重复管辖和交叉管理，建立统一的招投标监管机制。同时加强监管队伍建设，从制度上解决监管队伍的编制、经费、人员保障等问题，建立统一、高效、公正的投诉处理机制，强化监督执法，不断提高政府监管的能力和水平。

　　3、建立统一的信用评价体系
　　加快电子招标制度建设，建立全国统一的招投标信用体系评价体系，建立全国统一的招投标信息网络平台，完善工程招标不良行为公示制度。在目前信用体系还不完善的前提下，尽量减少或取消对投标企业的资信业绩评分。

　　4、完善从业资格准入制度
　　由于没有实行从业人员资格准入制度，一些代理机构的从业人员和监管部门的工作人员，对招投标法律制度掌握不够不全，对工程招标中出现的串标围标活动，失于防范、失于察觉、失于查证、失于处罚的现象大量存在，客观上纵容了串标围标活动的发展。加上我国招投标代理机构领域准入条件设置不合理，代理机构数量偏多，竞争激烈，不正当竞争行为时有发生。为此，建议完善招投标领域从业资格准入制度：
　　一是加快建立招标师职业资格制度。应当尽快出台相关制度，以法律规范的形式，明文规定各级、各类招投标代理机构，必须具备一定数量的招标师。
　　二是规范日常代理行为。在日常代理活动中，所出具的招投标文件文书，都必须由具有招标师职业资格的从业人员编写，并由招标师签字盖章。
　　三是提高监管人员素质。对于在政府部门从事招投标监管的人员，也应当明文规定其必须具备招标师资格，否则将无权做出任何有关行政处罚决定，以保证整个招投标活动各方参与人的素质、水平和能力。

　　5、建立电子化招投标平台
　　对我国而言，电子化招标尚处于试运行阶段，目前还没有在全国范围内全面铺开。为确保我国顺利、有效实施电子化招标，少走或不走弯路，一方面要借鉴国际先进经验并结合我国的国情和特点，研究出符合国情实际的操作方案；另一方面要及时总结我国电子化招标实践当中出现的新特点、新问题，加强对电子化招标平台的研究，找到一条切实可行的，适合我国国情的电子化招标之路。

　　6、探索新型的案件查办机制
　　在各地招投标监管部门中，建立一套信息互通、上下联动、互相合作、便捷高效的查办机制。在现行监管体制下，对疑难案件的查处，要充分发挥各行业主管部门和纪检监察机关的作用，建立以行业主管部门为主、纪检监察部门等参与的联合查处案件机制；完善重事实、重证据，严格依法办案的程序；要充分利用高科技手段和信息网络技术，提高案件查处的能力；使得招投标活动各方主体和其他参与人不敢串标围标、不能串标围标。

　　7、加强媒体对招标活动的舆论监督
　　大量的实践证明，加强媒体对招投标活动的舆论监督，让各方当事人和其他参与人的行为曝光于公众视野之下，是防止出现暗箱操作、腐败行为和串标围标等行为的有效方法。在工程项目招标实践中，要积极引入舆论监督机制，对大众媒体开放，做到阳光、透明、公开；同时建立必要的基金会，奖励提供线索的举报者，鼓励投标人、利害关系人和社会公众积极参与监督，关心中标公示结果，依法行使和保护自己的合法权利。

　　8、加大违法违规行为处罚力度
　　一方面要改进监管制度和措施，提高串标围标违法成本；另一方面各行业主管部门要从大局出发，从招投标制度的长远发展出发，摒弃陈旧的“部门意识”和“区域意识”，牢固树立依法行政的观念，加强监管主体地位，强化监管职能，严厉查处工程项目招投标活动中的串标围标、骗取中标、规避招标等不法行为。同时，要充分发挥招投标行业部际协调机制的作用，各行业主管部门要在政府监督部门的统一协调下，实现联合执法、联合监督。

　　9、加快全国统一的招投标信息平台建设
　　在国家层面，应加快建立统一的招投标电子网络信息平台。各地的招投标信息网站，要尽快实行联网，并作为国家招标投标电子网络信息平台的一个分站和终端。各地的招标信息、开标活动、评标结果公示和违法行为处罚结果，都应当在国家招投标电子网络信息平台发布。使得各种违法违规行为，都无所遁形，形成“一处受罚、处处受制”的局面，以营造公开、公平、公正和诚实信用的招标投标环境，切实保护国家利益、社会公共利益和招投标当事人的合法权益。

　　10、完善招投标全过程的规范化管理
　　实践中出现的串标围标活动，大多集中表现在项目的招投标阶段。因此串标围标活动的防范，重在招投标过程中的防范。遏制串标围标现象，应当紧紧抓住“招标过程控制”这个牛鼻子，从以下方面加强招标项目的过程管理和控制。
　　（1）抓好信息管理，堵住串标围标源头。串标围标现象大都源自于投标信息的泄漏。在现有项目招标程序中，招标人一般会实行集中报名、集中资格预审、集中现场踏勘和答疑。这种方式给招标组织工作带来了便利，但极易导致投标人身份和信息的泄漏，给不法投标人提供了串标围标的可能。针对这一情况，要完善和改进招标程序，实行网上报名、招标文件直接从网上下载、投标人自行踏勘现场、网上组织答疑等办法，尽可能减少投标人“集中”的机会，严防串标围标。
　　（2）严格执行公开公平制度，打破地区和行业封锁。加强对招标公告和招标文件的审查，防止招标人非法设置一些不合理的条件，变相提高门槛。要让所有符合条件的投标人都可以参加投标，尽可能增加投标人的数量，加大投标竞争性，提高串标围标的难度，降低串标围标成功的可能性。
　　（3）采用公开最高限价招标，制约“抬标”行为。招标人或代理机构要不断提高预算水平和能力，在编制工程预算时，要根据工程实际和当地人、材、机的市场供求状况，合理制定最高限价，严防“抬标”行为发生，让那些串标围标者即使中标，也无法弥补串标围标成本，使其得不偿失而放弃串标围标。
　　（4）实行经评审的最低价中标法。目前国外使用较多的是最低投标价法评标，这种方法对哄抬标价的串标模式尤为有效。在我国招标实践中，可借鉴世界银行和一些发达国家的做法，在评标时尽量采用经评审的最低价中标法。特别是对于一些技术难度低、通用和简单的工程，不采用综合评估法，而实行经评审的最低价中标法，让串标围标失去现实意义。
　　（5）约定串标围标的表现情形，为认定串标围标行为提供依据。在一些地方采用在招标文件中约定的办法，明确规定“在不同的投标文件中出现某些行为即可认定为串标围标”，这种办法值得借鉴和推广。如浙江省某市颁布的评标办法中，明文规定“两份或两份以上的标书差错雷同两处及以上者”、“技术标书表述连续20行以上相同者”、“不同投标人的标书由同一台电脑制作者”……等等行为，可由评委直接废标。这种方式弥补了《招标投标法》和其他相关法律规范方面的不足，为防范串标围标行为、认定串标围标行为提供了可操作的现实依据。
　　（6）加强评标专家和其他工作人员的培训和管理。评标专家不仅需要具有丰富的专业知识和实践经验，更需要具有遵纪守法、恪尽职守、客观公正的良好操行。在招投标实践中，无论是多么精明的串标单位，其标书中总会留有暴露其阴谋的数据线索：其表现或者为报价浮动有规律，或者为报价相近等等。评审专家要善于发现投标文件中的线索，阻止串标围标行为。对于其他工作人员，也要加强职业道德教育和法纪教育，发现有不法行为时，做到发现一起，查处一起，以起到震慑作用。
　　（7）推行电子评标和网络远程评标法。目前在一些地区，在评审商务标书时，采用电子评标法，取代了部分人工工作，减少了人为因素的影响。此外，还有一些地区实行网络远程评标的方式，抽取外地的专家在异地实行远程评审，防范“人情标”和“专家跑风”，起到了积极作用，提高了评标结果的公正性和客观性。

　　11、形成事前、事中和事后环环相扣的监督体系
　　要不断加强标前审核和标后监管，各行业主管部门作为法定的监管部门，要在当地政府的领导和有关部门的监督协调下，切实采取措施，不断完善预防措施，加强标前审核，改进标中监督，强化标后管理，集中精力打击串标围标、资质挂靠、规避招标、违法分包等违规行为，不断规范投标人行为，净化招投标市场。

　　结 语
　　我国招投标制度起步较晚，监管体系还留有明显的计划经济体制印痕，相关法律规范还不十分健全，体制机制还有很大的完善空间，监督方法和过程控制也有待改进。如何防范工程招标活动中的串标围标现象，一直是摆在众多业内人士面前的一个重大课题。
　　分析我国工程项目建设领域招投标活动中，串标围标现象产生的原因及其表现，对防范违法违规交易，保护国家利益、社会公共利益和招投标活动当事人的合法权益，无疑具有非常重要的意义。

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