公共利益

公共利益，从字面上理解，可称之为公共的利益，简称公益。虽然自古以来国家的形式变化多样，对国家存在的理由也有不同的解释，但是毫无疑义，公共利益是国家存在的正当性理由。行政法，调整政府与人民的关系，公共利益概念是界定政府行为必要性的主要界限。

定义

公共

2005年以来，德国学者又发展出了新的判断标准，即以“某圈子之人”作为公众的相对概念，从反面间接的定义“公众”。所谓“某圈子之人”是指由一范围狭窄之团体（例如家庭、家族团体，或成员固定之组织、或某特定机关之雇员等等之类），加以确定的隔离；或是以地方、职业、地位、宗教信仰等要素作为界限，而其成员之数目经常是少许的。

由上述定义可以看出“某圈子之人”有两个特征：

第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。由此，从反面推论，公共的判断应当至少具备两个标准：

（1）非隔离性，即任何人在任何时候，都可以自由地进出该团体，无需有特别条件的限制，该团体不封闭也不专为某些个人所保留，不具排他性；

（2）即使某些团体，基于地方、职业、宗教等因素，属于隔离性团体，但其成员数目可能不在少数，也符合公共的概念。这种观点我们可以称为公共的“反面说”。

利益

从哲学的角度来看，利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用、必要、值得追求）。由此可以看出，利益具有以下特性：

第一，客观性。这也是马克思主义哲学所认为的利益的最大特性。即客体对主体的意义是真实存在的，是客观的，是不以人的意志为转移的。

第二，主体性。西方学者比较强调这一点，比如，耶林内克就认为，利益是一种离不开主体对客体之间所存在的某种关系的价值形成，是被主体所获得或肯定的积极的价值。如此，利益即和主体的价值（感觉）产生密切的关联。价值的被认为有无存在，可直接形成利益的感觉，这一切，又必须系乎利益者（即主体）之有无兴趣的感觉。

第三，社会性或者叫做环境性。即客体对主体的有意义，并非一成不变的，而是为当时的社会客观事实所左右，2005年以前有意义，不代表2005年也一定有意义，在2005年时没有意义，也不代表着2005年后就一定没有意义。因此，利益的判定往往必须根据个案的实际情况来进行，无法一以贯之而予以测定，是弹性的、浮动的受到一些判断利益的要素所决定。

利益是否具有客观性，一直是马克思主义学者与西方学者争论的焦点，从西方学者对利益的主体性和社会性的分析可见，他们大多认为利益是主观的，是难以确定的。对此，笔者无意也无能加以讨论，只是认为，从法律的角度来看，两种观点都有一定正确的质素：

首先，客体对主体的意义必须是真实存在的，客体对主体没有意义，而主体误认为存在意义，那是利益不存在的表现，法律应当对此予以否定。

其次，当然，即使客体对主体的意义真实存在，主体也有可能因为认识能力的缺陷或遐疵而没有认识到，甚至认为没有意义，法律应当分别情况，或者将利益向主体予以揭示，或者尊重主体的意思自治，不予理睬。

再次，也是最重要的，当主体之间均对同一客体主张利益，或者主张没有利益的情况下，法律应当发挥其“定分止争”的作用，居中评判双方的利益的客观性。所以，对法律而言，利益的主体性和客观性都是有“意义”的，从而，一些德国学者在法律上区分不同的利益现象就显得特别重要。Neumann将利益分为主观的利益和客观的利益，主观的利益是团体内各个成员之直接的利益，而客观的利益则相反，不再是存在成员的利益，而是超乎个人利益所具有之重大意义的事务、目的及目标。

质言之，利益可有个人直接享有和其他目的所享有两种。沃尔夫也将利益分为主观的事实性利益，即特定主体与特定客体之间的实在关联性。这种利益的程度、范围以及有关主体的评价取决于主体，特别是主体的要求、活动范围和判断能力，和客观确定的现实利益，其存在和价值大小与主观的事实性利益的存在和大小没有关系，在这里，（物质或者精神）客体并非（像主观利益那样）取决于特定的事实，而是取决于被规定的权利、目的和目标，以及以此为根据作出的正确判断。

所以，在现代社会，公共利益并不缺少主张者，但是，这里又存在一个新的问题，主张者作为共同体中大多数人的代表，其对公共利益的认识是否可能与大多数人的认识偏离，或者说，主张者可能没有尽到代表大多数人的义务。现代社会对这个问题的解决方法是，通过法律将一些普遍性的公共利益确定下来，作为对主张者的“诫条”，从而保证主张者主张义务的履行。因此，在完全信赖主张者的情况下，可以认为主张者所主张的公共利益是对共同体中的大多数人有意义的，甚至这种意义是共同体中的大多数人不一定认识到的。于是，与主观的利益和客观的利益的分类相仿，也就出现了主观的公共利益和客观的公共利益的划分。

相关比较

与国家

与社会

与集体

与国家

宪法意义

宪法理解

与权利

与财产权

那么，这种导致财产权“牺牲”的公共利益到底是一种普遍的公共利益还是一种具体的公共利益呢？从各国宪法的不同规定实际可以看出端倪。

总结一下，各国宪法对“公共利益”的表述有以下三种形式：

第一，为了公共使用而征用。如美国宪法第5条修正案规定，没有正当补偿，任何人的私有财产均不得被征用为公共使用。日本宪法第29条第3款规定，私有财产，在正当补偿之下可收归公共使用。

第二，为了公共福利而征用。如德国基本法第14条第3款规定，公益征用，惟有为公共福利故，方可准许之。

第三，为了公共利益而征用。如意大利宪法第42条第3款规定，为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征用之。

这三种表述中的公共使用、公共福利、公共利益是否等同呢？应该说，公共使用是古典征用理论的特色，即要求必须有一个公共事业（或者公用事业）的存在，且该事业有需要被征用之标的物时，方可认为有充足的征用理由。该理论的基础在于既然征用将损害财产的私使用性原则，那么要获得合法的依据，就必然是与私使用性原则相对的公使用性原则。古典征用理论主要是为了满足民生设施建设所需要之土地，故其范围较为狭窄。随着社会经济的发展，国家为了达成福利国家之理念，积极为国民提供福利，并强调社会正义，因此，征用的目的也不再局限于公共使用，以及于国家经济建设所需甚至有益于私人之目标。如政府为了满足住宅需要，征用必要之土地。德国学者将之称为公用征用向公益征用的转变。

实践

征收土地

宪法2004年第20修正案中对土地的征收主要是指对集体经济组织所有的土地的征收。这种集体经济组织所有的土地主要是作为集体经济组织的农业生产用地、集体经济组织的公共设施和公益事业建设用地、集体经济组织成员的宅基地。很多学者认为，对集体所有土地的征收之所以滥用，是因为《土地管理法》中没有对“公共利益”明确化。对此，笔者认为，集体所有土地征收中的问题，并非完全归罪于普通立法的疏忽，而是我国的土地使用制度造成了“公共利益”的“稀释”。从《土地管理法》第43条来看，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。可见，任何建设用地都必须使用国有土地。

现实中，这种建设用地主要有三种情况：

（1）国家进行公共设施及公益事业建设需要使用集体所有的土地；

（2）国有企事业单位需要使用集体所有的土地；

（3）需要办理出让手续的土地。

房屋拆迁

另一类比较集中的涉及公共利益的事件是城市房屋拆迁，城市房屋拆迁的目的是收回公民房屋所占用的国有土地使用权，由于我国实行土地与房屋分离的制度，所以，在《土地管理法》第58条规定了国有土地使用权收回制度以后，我国又建立了独立的房屋拆迁制度，这种房屋拆迁虽然表面是拆迁人与公民之间的关系，但实际上，拆迁人进行房屋拆迁必须获得国家颁发的拆迁许可证，所以，对公民房屋的拆迁本质上属于国家对公民房屋的征收。根据《城市房屋拆迁条例》第3条的规定，城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。这可以被看作是城市房屋拆迁的目的。

同时，作为其前提的国有土地使用权收回制度规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

宪法效力