城乡一体化

城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、政策（制度）上协调发展的过程。

城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。

产生背景

由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想逐渐受到重视。

近些年来许多学者对城乡一体化的概念和内涵进行了研究，但由于城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面，人们对城乡一体化的理解有所不同。

不同理解

社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。有的学者仅讨论城乡工业的协调发展，可称为“城乡工业一体化”。

经济学界则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。

有的学者仅讨论城乡工业的协调发展，可称为“城乡工业一体化”。

规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。

生态、环境学者是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。

面临问题

实现方式

我们认为，城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。

稳步推进城市化

我国农民人均占有资源太少是制约农民收入增长的根本原因。农业是耕地密集型和水资源密集型产业，然而我国人均耕地不到世界人均耕地的1/2，人均水资源仅为世界人均的1/4。

我国农民人均耕地约为世界农村人均耕地的1/3。由于农户经营规模太小，粮食和许多大宗农产品，如棉花、油料等生产费用高，使得我国大多数农产品的生产成本过高，纯收益率太低。要增加农民的收入就要在推进工业化的过程中稳步推进城市化，减少农民数量，增加农民人均占有资源量，这是增加农民收入的根本出路。

推进城市化的重要前提条件是，改变我国的二元户籍管理制度，为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件。农民向城镇转移主要靠市场的力量，但是也需要政府加强引导。在工业化和城市化过程中，特别需要保护失地农民的合法权益。

调整分配

长期以来，我国固定资产投资比重过高，消费比重太低，经济增长过分依赖于固定资产投资的增长，消费对经济增长的拉动力比较小。投资比重过高也是我国居民特别是农村居民消费增长缓慢的一个原因。我国应该调整投资与消费的比例，逐步提高消费比重，降低投资的比重，使投资与消费的比例逐步达到能够使经济长期保持稳定快速增长的水平。

与此同时，还需要大力调整国民收入分配结构，中央政府应该逐步增加对于中西部地区和广大农村的转移支付，建立公平合理的农村义务教育体制；积极探索农村医疗和基本社会保障制度的创新问题，为今后从根本上解决农村社会保障问题创造条件。要做到这一点，需要通过不断完善税收制度，强化对高收入人群的税收征管，逐步增加财政收入占GDP的比重，提高中央政府对于国民收入再分配的能力。

建立全国统一的劳动力市场

解决城乡收入差距问题，当务之急是应该从体制上解决城乡居民机会不均等和劳动力市场的地区分割问题。我国需要创造条件尽快取消对农村居民的各种非国民待遇的政策规定，取消现存的城乡分割的劳动力市场，逐步建立全国统一的劳动力市场，使得农民有与城镇居民均等的就业机会和公平竞争的市场和法律环境。

精简乡镇政府机构

农民负担过重一直是制约农民收入和消费增长的一个重要因素。而乡镇政府机构庞大、人员臃肿则是农民负担过重的主要原因之一。有资料表明，全国乡级供养人员达800多万人，每个乡镇平均200人左右，大大超出了农民的承受能力。因此，精简乡镇政府机构，缩减政府办事员数量，改革乡镇财政体制，是减轻农民负担，增加农民收入的途径之一。

2004年，由于积极贯彻中央政府减轻农民负担的各项方针政策，减轻农民负担工作取得重大成绩。需要积极探索建立防止农民负担反弹的长效机制，巩固改革成果。今后随着城市化的发展，农村居民逐步减少，应该相应地及时减少乡镇政府机构编制，缩减办事员数量。

依靠科技和制度创新繁荣农村经济

改革开放以来，科技进步极大地促进了我国农业增产，农民增收。今后需要继续加强农业科技研究，通过引进良种，推广先进的农业技术等措施促进农业丰收，提高农民收入。

与此同时，还需要健全农业社会化的服务体系，逐步建立起比较完善的农产品流通体系；积极支持发展多种形式的农村专业合作组织，鼓励龙头工商企业与农户合作经营；大力发展农产品加工业，促进农村第二、三产业的发展。资金短缺和农村金融服务体系不健全一直是制约农村经济发展的重要因素之一。要繁荣农村经济，首先需要深化农村金融体制改革。在继续深化农村信用社改革的同时，需要探索发展新的农村合作金融组织，以支持农村经济的发展。

创造城与乡之间互惠互利的桥梁。并且为之提供便利条件。鼓励乡镇企业的发展，刺激城市到乡镇消费。

打造要素

1.“三个集中”：为加快农村城市化探索出一条集中、集约、集群化发展的重要路径，特别是为推动农民、农业、农村发展方式的全面转型提供了样本。

2.“六位一体”：为统筹城乡一体化从科学体制上建立起一套同发展共繁荣的新兴城市关系，构建了一套城乡经济社会发展一体化的制度体系。

3.“世界现代田园城市”：为新型城市化提供出一个具有时代特征、中国特色的统筹城乡发展的新标杆、新样板、新经验。

路径选择

过去，我国农村问题研究常常陷于将常识公理化，以至于习惯性的错误渐成真理，建立于此类公理之上的研究成为空中楼阁。所谓“城乡二元结构”就是一例，普遍的观点认为二元结构即是农村发展停滞之源，而我们长期的改革不仅没有化解二元结构问题反而使之恶化。

这种认识成为了一系列错误观点的依据，其中最为典型的就是认为市场化改革对农村发展的实质性恶化。

这种认识的泛滥掩盖了其背后的深层次原因，城乡二元结构实质是工农业收益率差别的具体体现，在现代工业的一次次革命之后农业的利润已经被远远甩在身后。

计划经济下政府主导的优先发展工业的战略人为隔离城乡经济，这应被看作是城乡二元结构之肇端；而在市场化改革之后，经济效益更为显著的工业自然会集中最多的社会资源，随着各种市场货币化之后，城乡差距显得(货币计量)更为扩大，但我们认为市场化改革恶化城乡二元分化之说并不真实。

农村的大幅度落后的影响不仅限于农村，城市的经济升级和产业爬升也受到了落后农村的拖累，农村问题已经成为困扰我国经济进一步发展的最大障碍，统筹城乡发展刻不容缓。在此次全会中，二元结构成为解决农村问题的突破口，城乡一体化则成为了农村改革的最终目标。

在此共识之下的路径选择非常重要，改革的历史实践证明，单方面通过发展城市寄希望于城市发展的涓滴效应反馈农村并非发展的良方，高速发展的城市反而成了吸收农村资源的黑洞，我们首先应该确定政府主导，政策倾斜的发展模式。

其次，政府主导并积极干预农村改革并非新鲜事物，地方政府从未停止过干预经济的行为，我们何以要老生常谈？我们常常看到的种种政府“越位”干预行为正是我们对农村发展战略的误读，它的基本思路是城市发展受限→农村改革腾出资源、空间→农民被迫转型，它基本还是改革以来工业核心论的延续，并非真正意义上的农村深化改革。

下一阶段的农村改革必须在思路上确定农村为中心，变被动的强迫为农民主动的选择。此次全会召开过程中热议的涉农话题大量围绕着农民利益保护的角度，这就是改革思路长期畸形所造成。如果这一思路不能改变，所谓土地、资金和户籍的改革只会带来预料之外的后果：落实土地产权导致兼并和土地流失，投入资金流向非农产业，改革后的户籍成为精装的手铐。

他山之石

日本避免“城乡二元结构”

日本在上世纪前半叶因追求发展工业，一度出现工农收入和城乡差距拉大等现象。但此后，日本通过根本性制度安排，从源头上避免“城乡二元结构”的形成，实现了较为均衡的统筹发展。

助推城乡发展一体化

在经济高速发展时期，日本政府的一系列根本性制度安排成为日本避免“城乡二元结构”出现的核心因素。

首先，城乡居民享受同等的政治经济待遇，在房籍、政治权利、社会保障和人员流动等政策上对城乡居民一视同仁，避免人为造成城乡差别。

战后经济高速发展时期，日本大量农民离开土地进城工作，有些大企业甚至采用“集团就职”方式，到农村中学整班招收毕业生进城务工。

对此，日本政府一方面为新进城务工的农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份；另一方面严格要求企业保障劳动者就业，采用“终身雇佣制”等方式确保农民在进城后不会因失业而陷入困境。这在很大程度上避免了农民在“失地”后再“失业”所带来的严重后果，避免了城市出现“流民”阶层。

其次，消除阻碍人员、资金等经济要素在城乡间流动的壁垒，促进各种资源向农村和落后地区流动。

在大量农村人口进城的同时，也有很多日本城市居民希望到农村和小城镇居住或投资从事农业经营。为此，日本建立了较为完善的农业耕地和农村住宅流转体制，鼓励城市人口到农村居住或投资。从城市“下乡”从事农业经营的居民，往往会给农村带来一定的资本，这有利于农业生产集约化。

此外，还有很多老年城市居民退休后到大城市远郊或地方小城镇购房生活，其中有些人还租用或购买小块土地耕作。这一方面减轻了东京、大阪等超大城市的人口压力，另一方面也给地方带来大量投资并拉动个人消费。

第三，重视城市化过程的总体布局，避免出现“城乡结合部”和“贫民窟”。

在经济高速发展时期，日本也经历过大城市人口迅速增长的阶段。以东京为例，1955年至1970年期间，每年净流入人口达30万至40万人。

但由于东京的城市规划以放射状大容量轨道交通为依托，沿轨道交通站点(多为过去的小城镇)建设生活服务、文化娱乐和治安配套完善的居民区，包括大学教授等较为富裕人士在内的、大量在东京工作的居民选择在距东京市中心数十公里的千叶县和埼玉县等地居住。

由于规划合理、配套齐全、日本很多大城市带动了周边大片区域发展，东京周边的“首都圈”和大阪神户周边的“阪神圈”等发达经济圈应运而生。

细化配套措施 攻克制度壁垒

日本通过建立统一的社会保障体系、建设高标准的卫星城和小城镇、维持农产品较高价格以保障农民收入等措施，打通了城乡之间存在的各种壁垒。

第一，统一社会保障体系和宽松的户籍制度是城乡居民相互流动的前提。在日本，居民的养老、失业和医疗保险全国统一，不以地区或身份区分，居民转移户籍几乎不受限制。这使得日本全国人员流动较为方便，解除了农民进城或城市居民“下乡”的后顾之忧。

第二，高标准建设大城市外围卫星城和小城镇是大城市减轻人口压力的前提条件。日本很多大城市的外围卫星城和小城镇的基础设施、生活服务、文化娱乐等条件与大城市中心区相差无几，吸引了很多城市居民前去居住。充分利用好包括退休老人、不必每天通勤的上班族、小企业主及其雇工等群体的资本和消费需求，在很大程度上促进了日本中小城市和小城镇的发展，既避免了大城市人口过快膨胀，又拉动了农村发展，有力促进了城乡平衡和区域平衡。

第三，采取各种措施维持农产品较高价格以保障农民收入。为增加农民收入，日本在对外贸易中多利用高关税、高检疫检验标准等有形或无形“保护壁垒”，在国内则通过农协等行业组织或地区组织维持农产品较高价格。这实际上是以城市消费者出资的形式对农业进行隐形补贴。同时，为保障城市低收入阶层人群的基本生活，日本政府通过补贴等方式使国内市场鸡蛋、牛奶和面包等基本食品的价格处于较低水平。

按照人口和国土比例，日本的人口密度约为中国的3倍，且其国土山地多平原少。在这种基本国情下，日本不仅实现了城乡共同富裕和高度城市化，还发展了农业、确保了大米完全自给和大部分蔬菜自给。以日本的情况来看，我国无论在大城市郊区、中小城市和小城镇建设方面，还是在农业集约化、精细化方面，都具有巨大潜力。

韩国推进城乡发展一体化的启示

地处东亚地区的韩国，是新兴工业化国家的典型代表，属于亚洲“四小龙”之一。韩国与我国在地缘和文化等方面非常接近，其在经济发展特别是农业发展方面与我国情况类似。历史上的韩国，曾经历过严重的战乱和贫穷，20世纪50年代时，韩国还是全球最贫穷的国家之一。从20世纪60年代开始，韩国经济开始起步并获得快速发展，韩国在成功实施出口导向发展战略并取得城市内工业经济腾飞的同时，没有忘记带动农业一起发展，实现了工业和农业的协调发展，并成功地实现了城乡发展一体化。当前，党的十八大报告中提出要推动城乡发展一体化，韩国在推进城乡发展一体化方面的实践与经验，对我国具有重要的借鉴意义。

韩国推进城乡发展一体化的实践历程

（一）开展“农户副业企业”计划

1960年到1970年间，韩国各大城市内的工业化发展如火如荼，城市内和城市间的竞争不断加剧，使得农村地区的工业发展提上日程，各个城市均把自身的工业向农村地区发展延伸。1961年，韩国政府开始采取出口导向型的发展战略，并开始实施第一个五年计划。在此时期，韩国生产的用于出口的产品以制鞋、纺织、服装等轻工产品为主，而广大农村地区则很少生产上述产品。1967年，为进一步扩大出口产品的供给量，同时也是为了促进农村经济发展，韩国政府提出了“农户副业企业”计划。该计划由地方政府提供金融或财政补助，一般由十户左右的农村家庭联合在一起，组建成为一家企业，主要生产农副产品、手工艺品等。韩国政府推出的“农户副业企业”计划，在实施几年后，由于企业规模较小，且发展缓慢，同时也受到农村地区技术水平落后、基础设施薄弱等缺陷的制约，“农户副业企业”计划发展效果不理想，时间不长该计划即被搁置了。

（二）实施“新村工厂”计划

20世纪70年代，韩国各个城市内的工业发展水平不断提升，但与之相比，韩国广大农村地区经济发展不太理想，此时韩国社会经济中的二元结构问题开始出现，城乡差距开始拉大。正是在上述背景下，韩国政府正式发起了“新村运动”。“新村运动”大体上分为三个时期，早期主要是推进住房条件、桥梁、公路等农村基础设施建设；中期的主要内容是推进农业现代化，推广高产水稻技术，从而提高农民收入；后期主要是发展农产品(000061,股吧)加工业。“新村工厂”是“新村运动”重要组成部分，即在广大的农村地区开办各类工厂企业，采取的具体方法就是由城市的工业向周边的农村延伸拓展。在此过程中，韩国各地方政府不断加大对农村地区基础设施的投资。与此同时，韩国政府在此时期开始大力发展劳动密集型产业和技术密集型产业，这些产业吸纳了大量的农村剩余劳动力。韩国经过多年“新村工厂”计划的实施，带来了韩国农业现代化从量变走向质变。

（三）推进“农村工业园区”计划

针对实施了近10年的“新村运动”，韩国政府及时对其进行了总结和反省，并对农村工业化发展道路进行了修正。1983年，韩国政府正式出台了“农村工业园区”计划。与早期的“新村工厂”计划不同，“农村工业园区”计划是选择面积较小的农村地区就地发展农村工业。“农村工业园区”一般选择人口较少的郡、市等行政区域发展，园区占地10公顷以下，一般可以集中20家企业布局，解决3000名农民就业。在这些农村工业园区内，一般是重点发展劳动密集型企业。政府除了像以往一样加大对农村基础设施的投入以外，还增加了对技术的投入，鼓励农村工业园区向特色产业、创新产业方向发展。

（四）转向新型工业化发展道路

20世纪70年代后，韩国政府重点强化小城镇发展与建设，大幅改善农村居民生活居住环境，同时加强对农民的教育普及。此外，政府还不断推进农村信息化建设，投资设立了许多信息服务网点，向农村工业企业提供大量的技术、管理、市场等信息。进入20世纪80年代后，韩国政府在广大农村地区围绕其工业发展特点开始转变和调整产业结构，对原有企业进行机械化改造的同时，开始鼓励引进和发展新兴产业。随后的90年代，政府开始鼓励广大农村地区发展第三产业，通过一些国家级的服务机构，大幅提升农民的福利水平。进入新世纪后，韩国政府确定了农村走新型工业化道路的方针，政府主要是引导和鼓励农村地区发展科技含量较高的现代农业，同时积极开展城市和乡村的帮扶与对接服务，鼓励城市中的大企业对农村地区进行一对一的帮扶，选择一些市场效益比较好的项目共同建设，通过先进企业来带动农村的发展，从而形成了工农合作共赢发展的局面，成功推进了韩国城乡发展一体化进程。

韩国推进城乡发展一体化的实践特点

（一）在短期内快速实现了城乡发展一体化

20世纪50年代，朝鲜战争结束后，韩国在全球属于最贫穷的国家之一，其社会经济呈现明显的二元结构特征，城乡收入差距不断扩大，农业发展非常落后。从上世纪60年代开始，韩国政府开始转变发展思路，重新确定了社会经济发展方向，开始实施出口导向型发展战略。经过数十年的不懈努力，取得了巨大的经济成就，创造了“汉江奇迹”。1960年，韩国的人均GDP不到80美元，而到了1995年，韩国人均GDP提高到了10841美元，2013年更是达到了25051美元，韩国已经从一个传统的农业小国发展成为新兴工业化国家，迈入发达国家行列，快速实现了农业现代化，完成了城乡发展一体化的任务，实现了城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

（二）长期维持了城乡之间的均衡协调发展

与我国的情况大体相同，韩国在发展初期，农业人口占总人口的比重非常高，农村地区分布非常广。在其工业化过程中，农村大量的剩余劳动力流向城市，农业在国民经济总量中所占比重日益减少，城镇化进程不断推进。1960年，韩国的城镇化率仅为28%，到了2013年，其城镇化率提高到了91%。与发达国家的工业化发展过程相比，韩国早期城市居民和农村居民的收入水平维持了基本的均衡，甚至在20世纪90年代，在韩国某些农村地区，农民的收入曾经超过了城市居民。韩国人多地少，针对这种情况，韩国有针对性地采取措施，构建了相对发达的农业生产体系，使得落后的农村地区焕然一新，实现了农业的现代化，取得了令人震惊的发展成就。

（三）采取了政府主导型的经济发展模式

在韩国的经济发展中，实行的一直是政府主导型的经济发展模式，这一点与我国相同。上个世纪60年代，韩国建立了中央集权的政治制度，随后，上个世纪80至90年代，韩国经历了民主改革历程，但韩国政府主导经济发展的模式一直没有改变，政府制定的相关发展规划和计划始终决定着韩国经济发展的方向。同其他实行资本主义制度的发达国家相比，韩国早期选择的道路截然不同。可见，韩国在实现农业现代化，推进城乡发展一体化过程中，政府主导的经济发展模式发挥了重要作用。

韩国推进城乡发展一体化的启示

（一）坚持农业和工业协调发展

上个世纪60年代，韩国政府采取出口导向战略，重点发展工业，打造了坚实的工业基础，短期内即取得了巨大成就。韩国人均GDP由1971年的286美元增长为1980年的1598美元，同时农业产值占GDP的比重也由1970年的27.1%下降为1980年的15%。韩国在工业化初期，即上个世纪60年代末，当城乡及工农差距刚开始出现拉大趋势时，即开展了大规模的“新村运动”，改变了农村发展滞后的局面。韩国农业现代化的实现过程是与其国内的工业化和城镇化同步推进的，并不是等到工业化完成后，才去发展农业。我国当前工业化进程总体上已经处于中后期发展阶段，我国早在2002年人均GDP就已经达到了1000美元，农业产值占比也已经下降为15.4%，可以说，我国近年来才开始调整有关政策大力发展农业已经很晚了。当前必须坚持城乡一体化发展方向，力争短期内快速提升农业现代化发展水平，实现农业、工业的协调发展，改善城乡和工农业发展严重失衡现象。

（二）强大的工业基础对经济发展至关重要

工业和农业均是国民经济发展的重要组成部分，但农业先天的弱势特点决定了其基础产业的地位，表现为其产值占GDP的比重会随着工业化进程的推进而显著降低，农业人口会随着经济的发展大量向城市迁移。拥有强大的工业基础对于实现农业现代化非常重要。韩国工业和农业发展的案例就是很好的说明。工业和非农产业的发展，一方面可以为农村大量剩余劳动力的转移提供就业机会，另一方，工业的发展也可以为农业发展提供大量的生产资料，并为农业向更高层次转型发展提供有力支撑。所以，当前我们在推进城乡发展一体化时，要从国民经济整体发展的高度来看待和处理，相关政策的制定出台要坚持工业和农业协调发展的方向，相关目标的制定不能脱离整体国民经济的发展进程，过度超前同严重滞后一样有害。

（三）农业发展应坚持国家的适度干预

纵观韩国50多年农业现代化发展历程，在不同的发展阶段，韩国政府采取了灵活适度的干预政策，通过制订计划、出台政策、农业立法等形式对农业发展进行适度干预，从而促进了城市和乡村、工业和农业的协调发展，实现了城乡发展一体化。当然，实事求是地说，韩国政府在干预农业发展的过程中，既有成功的经验，也有一些失败的教训。对我国而言，当前正处于农业现代化发展的关键时期，应以韩国为鉴，严格遵循经济及产业发展规律，坚持国家对农业的适度干预，政府干预农业发展的手段应坚持多样化原则，干预方式应尽量多地采取经济手段，同时辅以行政手段、法律手段等，从而促进农业的快速健康发展，构建起和谐的工农关系和城乡关系，从而不断加快我国的城乡发展一体化进程。

（四）积极实施工业反哺农业政策

相关信息

通俗说，这次改革统一了城镇和农村居民收入和支出的分类标准、指标名称与口径；按照统一的抽样方法和程序，国家统计局从全国4亿多城镇和农村家庭中随机抽取40万户，其中国家样本单位16万户，地方样本单位24万户，由被抽取住户中固定人员按照国家统一要求，将家庭中每个人的每项收入和支出，按发生日记录在国家统一印制的账册上。国家样本单位，由市级、县级国家调查队按月收取账册，经审核、编码、录入后通过统计专用网直接上报国家统计局。